L’accordo generale sulle tariffe doganali e il commercio (Gatt), trattato internazionale in discussione da 45 anni che coinvolge centoundici paesi per liberalizzare gli scambi commerciali, è a una stretta finale. L’ultima fase dei negoziati, il cosiddetto Uruguay Round, si avvia alla conclusione, ma l’intesa sembra ancora lontana. Un contenzioso, nato intorno alla politica agricola, separa la Francia dagli Stati Uniti. E adesso è la volta dei prodotti audiovisivi: la Francia chiede una “eccezione culturale” che escluderebbe questi prodotti dai negoziati, per difendere un mercato già invaso dalla produzione statunitense. La disputa non è solo commerciale e indica un mutamento profondo nei rapporti internazionali. Da un lato gli Stati Uniti, rimasti soli sulla scena mondiale dopo la fine della guerra fredda e sempre più interessati ai mercati asiatici e sudamericani. Dall’altro un’Europa politicamente debole che non riesce a prendere atto della fine della sua posizione strategica e del mutamento degli equilibri.
Il presidente degli Stati uniti Bill Clinton ha parlato per molti dei leader del mondo quando ha detto all’Assemblea generale delle nazioni unite, qualche settimana fa, che “un forte accordo Gatt creerà milioni di posti di lavoro in tutto il mondo”. Non c’è praticamente nessuno, tra i leader politici del pianeta, che non abbia espresso una convinzione analoga. È per uno spiacevole fatto della vita che i discorsi benintenzionati debbano essere tradotti in azioni pratiche. E qui l’inciampo.
L’Uruguay Round dei negoziati commerciali, in corso da sette anni, si chiuderà il 15 dicembre. La posta in giuoco è niente di meno che il sistema commerciale mondiale. Se i negoziati falliscono, quegli stessi statisti avranno commesso una delle più grosse pazzie collettive del secolo. E tra le conseguenze di questa pazzia potrebbe esserci il crollo delle speranze di molti paesi che stanno attraversando difficili fasi di transizione. Sarebbe un’ironia crudele se, dopo la scomparsa della Cortina di ferro, gli Stati Uniti e la Comunità europea non fossero capaci di mantenere in piedi un solido ed efficace sistema commerciale.
Potrebbe essere in giuoco il futuro delle nuove democrazie del mondo. Se le facciamo sentire economicamente isolate, c’è il rischio che i loro elettori siano tentati di concludere che i metodi del passato erano in realtà migliori e meno dolorosi. Hanna Suchocka, il primo ministro uscente della Polonia, ha affermato con grande vigore che le sue riforme economiche sono state indebolite dal protezionismo occidentale, e che ciò spiega l’attrazione esercitata sugli elettori polacchi dal conservatorismo economico. In Russia, le avare offerte di modeste facilitazioni per l’accesso al mercato delle merci russe rimangono lontanissime dal livello delle necessità reali.
Molte democrazie fragili
La Russia, la Polonia e le altre democrazie europee emergenti non sono sole. In Asia, in America Latina e in Africa sono numerosi i paesi in cui le riforme democratiche sono andate di pari passo con l’apertura dei mercati e il disimpegno del governo dall’industria e dal commercio. Molte di queste nuove democrazie sono politicamente ed economicamente fragili. I loro leader hanno spesso dato prova di un grande coraggio nelle loro politiche di liberalizzazione economica. Ciò di cui questi paesi hanno bisogno è una piena assimilazione nel sistema commerciale multilaterale, e non certo un rifiuto da parte dei beneficiari di maggior successo di tale sistema.
Queste considerazioni mirano a far capire che l’Uruguay Round riguarda qualcosa di molto più vasto dei sussidi all’agricoltura, dei dazi antidumping e dei contingenti d’importazione sui telefilm. Si tratta di qualcosa che va oltre uno stimolo alla crescita economica (come indubbiamente sarebbe), e anche oltre la battaglia per creare nuovi posti di lavoro (che indubbiamente aiuterebbe). Perfino i benefici per i consumatori, sotto gli occhi di tutti, non rendono giustizia alla sua importanza. Il punto davvero essenziale è ch’esso incide profondamente sulla maniera in cui le nazioni sono destinate a interagire - nel senso più ampio - nei decenni a venire.
L’Urugay Round il più vasto e complesso negoziato economico multilaterale che sia mai stato intrapreso. Molte sono le ragioni che indussero a vararlo; ma la più persuasiva, e la più sincera, è che il sistema multilaterale che aveva contribuito a creare tanta prosperità negli anni Cinquanta, Sessanta e Settanta stava (e sta tuttora) crollando. Abbiamo assistito all’indebolimento di questo sistema ad opera di nuove forme di protezionismo - per esempio, i sussidi all’agricoltura su vasta scala, e, nel settore industriale, gli accordi bilaterali per la divisione dei mercati - che il Gatt non è stato in grado di contrastare. Contemporaneamente, e in parte a causa del successo iniziale del Gatt, nella maggioranza delle economie l’importanza del commercio è enormemente aumentata (negli anni recenti, la crescita netta dell’occupazione nei paesi del G-7 è imputabile quasi per intero all’espansione degli scambi); e lo stesso dicasi della sua complessità, giacché l’interscambio di beni, servizi e capitali avviene ora tra un numero sempre maggiore di economie.
La verità è che il sistema commerciale che ha costituito uno dei pilastri della ricostruzione e della ripresa postbellica segna ormai il passo rispetto alle realtà degli scambi e degli investimenti negli anni Novanta. Per un decennio, più o meno, esso ha lottato per mantenersi a galla al disopra di una massa crescente di dubbie pratiche commerciali - adottate specialmente nei paesi industriali - e per risolvere le controversie impiegando un corpus di regole commerciali sempre meno rilevante per l’esperienza concreta degli operatori. Queste manchevolezze sono apparse con particolare evidenza ai numerosi paesi che hanno perseguito propri, autonomi programmi di liberalizzazione economica e commerciale, in anticipo sulle nuove opportunità di accesso al mercato e su un sistema di sostegno credibile e basato su regole precise.
L’agenda dell’Uruguay Round è stata dunque a un tempo vasta e approfondita. Una parte essenziale del negoziato ha riguardato il lavoro tradizionale del Gatt: la riduzione delle tariffe e altri mezzi per migliorare l’accesso ai mercati. Il pacchetto sull’accesso ai mercati è vitale per le singole imprese, ovunque si trovino, e specialmente per quelle operanti nei paesi impegnati in un processo di riforma economica. Dal vertice del G-7 svoltosi a Tokyo è uscito un embrione di pacchetto, ma ora abbiamo urgente bisogno di ulteriori decisioni politiche per migliorarlo - specialmente a beneficio dei paesi non-industrializzati, per molti dei quali le decisioni di Tokyo non hanno avuto nessuna importanza - se vogliamo assicurare il raggiungimento, e anzi il superamento dei nostri ambiziosi obiettivi.
È la nuova agenda che è particolarmente significativa riguardo al lungo periodo. Per cominciare, esiste ora un virtuale accordo sulle prime regole commerciali multilaterali per i servizi. Oltre alle nuove regole, destinate in linea di principio ad applicarsi a qualcosa come tre-quattromila miliardi di dollari di servizi l’anno, sono ormai in uno stadio avanzato i negoziati per un pacchetto iniziale di misure miranti a liberalizzare i mercati.
Al secondo posto nella nuova agenda, troviamo il più completo accordo mai negoziato sulla proprietà intellettuale. Esso significa che per la prima volta esisteranno standard accettati in tutto il mondo per i brevetti, i copyright, i marchi e molti altri diritti attinenti alla proprietà intellettuale. Non solo, ma avremo anche i mezzi per imporne il rispetto a livello nazionale, e la possibilità di risolvere i problemi mediante un sistema multilaterale di regolamento delle controversie. Di quest’accordo beneficeranno molte imprese in innumerevoli settori, tra i quali l’alta tecnologia, la moda e i prodotti audiovisivi.
Inoltre, la nuova agenda include settori - per esempio l’agricoltura e i tessili - di cui i precedenti negoziati commerciali non si erano occupati che molto superficialmente. Una varietà di altre intese condurrà a un generale irrigidimento delle regole commerciali multilaterali, mentre un sistema di regolamento delle controversie più efficace e più efficiente offrirà a tutti i governi l’opportunità di porre rimedio ai problemi commerciali bilaterali, e una buona ragione per abbandonare l’unilateralismo.
È peraltro chiaro che l’Uruguay Round non è un accordo basato sul minimo comun denominatore. Per molti aspetti, esso è ancor più ambizioso di quanto si potesse anche solo immaginare quando fu varato, nel 1986. Con il procedere del negoziato, il compito di riformare il sistema commerciale è diventato più complesso e urgente.
Occorre anche riconoscere che i risultati dell’Uruguay Round sono in gran parte maturi. Abbiamo un certo numero di grossi problemi politici da superare, e ci attendono alcune trattative molto intense. Ma siamo vicinissimi alla meta.
E ciò significa che abbiamo moltissimo da perdere se il lavoro non è finito per il 15 dicembre. Un fallimento vorrebbe dire che perdiamo tutto. Non sarebbe possibile salvare dal naufragio un qualsivoglia accordo sulla proprietà intellettuale. Le società di servizi dovrebbero dimenticare le nuove opportunità su cui avevano fatto assegnamento, e i manifatturieri in cerca di nuovi mercati verrebbero lasciati a destreggiarsi con quelli che già hanno. Questo sarebbe, verosimilmente, il lato evidente del fallimento. Il lato celato sarebbe una rapida erosione del sistema esistente: la crescita impetuosa di una massa di controversie commerciali insolubili, un circolo vizioso di nuovi interventi protezionistici dei governi, e una flessione delle prospettive economiche su scala mondiale.
Chi sarebbero i grandi sconfitti? I consumatori, le industrie d’esportazione, i disoccupati, i giovani in cerca di lavoro, i paesi in via di sviluppo, e, per tornare al mio punto di partenza, la Russia e gli altri paesi impegnati in un processo di riforma economica e politica.
C’è chi dice - sento di queste voci su entrambi i lati dell’Atlantico - che tutto andrebbe bene, se solo il 15 dicembre ci accontentassimo di un “mini-pacchetto”, di un qualche mal definito accordo parziale. Ma questo non succederà. Il Round è un tutto compatto. Se ne estraete un elemento distruggete l’equilibrio, e l’uno o l’altro gruppo abbandonerà il tavolo del negoziato. Ciascun elemento del Round rappresenta gli irrinunciabili interessi nazionali di qualcuno.
Illusioni
Altri dicono che, se il Round fallisce, potranno sempre ripiegare sul Nafta (accordo per il libero commercio del Nord America), sulla Comunità europea o su un qualche tipo d’integrazione economica per il Bacino del Pacifico. Di nuovo, si tratta di un’illusione. I blocchi economici o rimangono aperti entro il sistema commerciale multilaterale - se questo sistema è sano e vitale - oppure si chiudono in se stessi e si trasformano in fortezze. In questa seconda ipotesi, le prospettive di lungo periodo in materia di crescita e di creazione di posti del lavoro sarebbero, anche dentro la fortezza, completamente negative. E se la risposta a un fallimento del Round è il regionalismo, dove finirà la Russia? E che cosa ne sarà del resto dell’Europa centrale e orientale, o della Cina? A chi guarderanno i paesi dell’Africa? E, quanto alle nazioni dell’America Latina, possono davvero aspettarsi di essere accolte a braccia aperte dai membri di un Nafta protezionista? Stiamo parlando di lasciare nei guai la maggior parte dell’umanità.
Una pesante responsabilità sta dinanzi ai governi dell’Europa, degli Stati Uniti e del Giappone, e soprattutto ai loro capi, chiamati a prendere le decisioni giuste nel periodo che ci separa dal 15 dicembre. Essi possono prestare ascolto alle rispettive lobbie nazionali, e badare soltanto alle risultanze dei sondaggi sulla loro popolarità politica. Oppure possono prendere decisioni che andranno direttamente a vantaggio delle loro economie, e ovunque nel mondo miglioreranno le probabilità di successo delle riforme economiche e democratiche. Io sono fermamente convinto che il loro posto nella storia e la sicurezza futura del mondo dipendano da questa risoluzione. ◆
Questo articolo di Mickey Kantor è stato pubblicato per la prima volta sul Financial Times e poi ripreso da El País. Kantor è il responsabile per il commercio degli Stati Uniti.
A novembre, gli Stati Uniti ospiteranno a Seattle un importantissimo meeting, indetto dall’Asia pacific economic cooperation (Apec), che vedrà riuniti i ministri degli esteri, dell’economia e del commercio di vari Paesi, nonché gli stessi leader dell’Apec.
Benché la maggior parte della gente non abbia mai sentito parlare dell’Apec, sono pronto a scommettere che, nei prossimi anni, le cose cambieranno. Pur essendo un’organizzazione sorta di recente, l’Apec sta acquistando sempre maggiore importanza e sta assumendo un ruolo di primo piano nell’agevolazione degli scambi commerciali in Asia.
Intanto, abbiamo portato a termine i negoziati relativi agli accordi sull’ambiente e sul lavoro, che hanno integrato l’Accordo per il libero commercio del Nord America (Nafta). (…) Clinton ha detto chiaramente di essere favorevole all’ingresso di altri paesi sudamericani nel Nafta(…).
L’Asia orientale costituisce il mercato più importante per l’esportazione dei prodotti statunitensi. Nel 1992, il commercio degli Stati Uniti sul Pacifico è stato superiore del 50 per cento rispetto a quello sull’Atlantico. Dal 1989, le esportazioni statunitensi in America Latina e nei Caraibi sono aumentate di più del 50 per cento, e il loro tasso d’incremento continua ad essere più che doppio rispetto a quello delle esportazioni statunitensi nel resto del mondo; ciò fa sì che la regione sudamericana e caraibica possa collocarsi al secondo posto tra i nostri mercati in più rapido sviluppo. Questi Paesi sono diventati un mercato in espansione per i prodotti statunitensi; il 43 per cento delle importazioni dell’America Latina vengono dagli Stati Uniti.
Intanto, mentre la maggior parte dei sistemi economici mondiali si sta indirizzando verso una maggiore apertura, aumentano le tendenze europee al protezionismo, in particolar modo nei settori automobilistico e agricolo. L’esempio più recente è rappresentato dall’insistenza della Francia per rivedere l’accordo Blair House, che ridurrebbe i finanziamenti all’agricoltura legati alla produzione.(…) Questa situazione fa sì che alcuni si chiedano se gli Stati Uniti stiano voltando le spalle all’Europa, che per decenni è stata sua alleata e sua affiatata partner in campo commerciale. Altri temono che il mondo stia entrando in un periodo caratterizzato da blocchi commerciali regionali in competizione tra loro.
Per quanto possiamo prevedere, gli Stati Uniti avranno un ruolo attivo in Europa. Noi desideriamo che i prodotti statunitensi abbiano maggiore accesso in Europa, e non che gli interessi commerciali degli Stati Uniti si concentrino su altre parti del globo. Se l’Europa ostacolerà gli sforzi per espandere il commercio, ciò andrà soprattutto a suo detrimento. Il commercio statunitense continuerà ad espandersi in Asia e in America Latina, e l’Europa rimarrà esclusa. (…)
L’Amministrazione Clinton ritiene che gli accordi di carattere regionale possano agevolare gli scambi commerciali su scala mondiale in due modi. Innanzitutto, possono preparare le nazioni in via di sviluppo a fare il loro ingresso nel sistema commerciale globale. In secondo luogo, possono integrare gli scambi commerciali a livello mondiale e facilitare i negoziati. (…)
La politica commerciale dell’amministrazione Clinton si fonda su una nuova realtà: viviamo in un’economia globale post Guerra fredda. Siamo impegnati a costruire l’economia più forte, produttiva e competitiva del mondo, nonché ad aumentare le opportunità di alti stipendi e di un lavoro qualificato per i lavoratori americani.
Ci siamo finalmente resi conto del fatto che la nostra economia, come pure quella mondiale, sta cambiando. I sistemi economici mondiali non sono più autosufficienti. Siamo tutti in competizione reciproca all’interno di un’economia caratterizzata dalla mobilità del capitale e della tecnologia. Si tratta di tendenze destinate a persistere. Non si tratta di stabilire se sia o no il caso di adattarvisi, bensì di capire in che modo si debba farlo.(…)
La nostra politica commerciale costituisce parte essenziale di questa strategia. L’apertura di nuovi mercati è fondamentale ai fini della creazione di nuovi posti di lavoro e dello sviluppo economico.
Perciò gli Stati Uniti sono ansiosi di trovare opportunità in aree in rapido sviluppo, quali l’Asia e l’America Latina, con la speranza che i nuovi accordi commerciali stipulati in quelle zone aumentino le opportunità di sviluppo per le compagnie e i lavoratori statunitensi, e contemporaneamente portano avanti trattative multilaterali. Ma l’esistenza di una nuova economia globale è un dato di fatto anche per i lavoratori europei. Va ricordato che, in definitiva, la conclusione di trattative quali l’Uruguay Round andrà a vantaggio anche dei lavoratori e dei consumatori europei.
Questi accordi commerciali a livello regionale - col Nafta, un vero e proprio accordo per il libero commercio; con l’Apec, una tribuna per i dibattiti tra le economie più dinamiche del mondo - garantiscono a queste nazioni la possibilità di continuare a crescere e di essere introdotte nel sistema commerciale mondiale. Per di più, questi accordi garantiscono la prosecuzione del cammino verso governi più democratici e sistemi politici ed economici più aperti, ossia verso quei fattori che hanno determinato il notevole sviluppo economico dell’Asia e dell’America Latina.
Pertanto, non stiamo voltando le spalle alle vecchie responsabilità in Europa; piuttosto, stiamo assumendo nuovi impegni e nuove responsabilità in Asia e nelle Americhe. ◆
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Questo articolo è uscito sul numero 1 di Internazionale, a pagina 5. Compra questo numero | Abbonati
